viernes, 5 de febrero de 2010

¿Derrota de ProReforma? Un análisis a la luz del constitucionalismo latinoamericano

Por Hugo A. Us

Luego de un silencio prolongado y para algunos hasta inquietante, parece ser que finalmente la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales del Congreso está por hacer público su dictamen sobre la iniciativa identificada con el registro 4,028 más conocido como la iniciativa de ProReforma. Conviene anotar que dicha demora ha sido prolongada (más de 300 días han transcurrido desde que fuera entregada) considerando la trascendencia del tema a saber, una reforma parcial de nuestra Constitución Política o ley máxima. Esto ha provocado que algunos de sus principales promotores en los medios escritos casi hayan llegado a perder la compostura. Por ejemplo, en su columna del 24 de enero en Prensa Libre Manuel Ayau –principal promotor de la iniciativa– lanza lo que parece ser un último llamado de apoyo para la iniciativa dirigida a una juventud acaso imaginaria, pues ésta ha estado ausente en las deliberaciones de las audiencias públicas que organizó la Comisión de marras meses atrás para discutir la iniciativa. Por su parte, en su columna del 28 de enero, Ramón Parellada, otro columnista que apoya la iniciativa, luego de un gastado discurso sobre los derechos individuales y el estado de derecho sentencia que es el pueblo quien debe elegir si pasa la reforma y no los diputados. En la misma línea de argumentación va Jorge Jacobs en su columna del día 5 de febrero, cuando dice que los diputados deben someter la iniciativa a consideración del pueblo, a menos que tengan algo que temer. No quisiera pensar que Parellada o Jacobs estén olvidando que el procedimiento que establece la constitución actual es justamente que toda iniciativa debe ser discutida primero por la comisión del Congreso que corresponda, antes siquiera de pasar a ser discutida por el pleno y sólo si este lo aprueba, es sometida a consulta popular. Al parecer, parecen ignorar el estado de derecho que dicen defender al hacer un llamado de ese tipo. Algunos pronostican que la propuesta recibirá dictamen desfavorable en cuyo caso estaríamos a las puertas de la derrota de ProReforma.

Sin embargo, tratando de analizar nuevamente esta propuesta con serenidad y alejado de desesperaciones de último momento, quisiera tratar la iniciativa desde varios ángulos, usando de referencia el marco analítico que usan Gargarella y Courtis en su ensayo titulado “El nuevo constitucionalismo latinoamericano: promesas e interrogantes” (CEPAL, 2009). Por tanto, paso a analizar brevemente la iniciativa a la luz de varios temas, a saber: i) las preguntas que ProReforma pretende resolver; ii) política constituyente versus política ordinaria; iii) la filosofía pública imperante; iv) los trasplantes constitucionales; v) la relación entre la parte orgánica y dogmática y, los temas acaso más importantes, vi) neutralidad, status quo o neutralidad del status quo y vii) las condiciones materiales del constitucionalismo de ProReforma. Ciertamente cada uno de los temas anteriores implica un análisis más amplio que de momento sólo abordaré en sus aspectos más importantes. En todo caso, de alguna manera varios de dichos aspectos ya han sido tratados en mis reflexiones anteriores sobre este tema.

Las preguntas (o problemas) que ProReforma pretende responder (o resolver)

Cualquier iniciativa o esfuerzo de reforma constitucional responde a motivaciones o causas centrales. Estas causas pueden ser de varios tipos o responder al momento histórico o político que atraviesa una sociedad. En otras palabras, toda reforma constitucional busca responder a un problema-objetivo a ser tratado o resuelto. Para poner el último caso como ejemplo, la reforma constitucional llamada a consulta popular en 1999 buscaba institucionalizar aspectos sustantivos de los Acuerdos de Paz. Por su lado, los proponentes de ProReforma indican de manera explícita que su propuesta busca superar las limitaciones de la democracia y a responder a los problemas de corrupción, pobreza y violencia.

Si bien es posible que haya un amplio consenso entre personas o sectores de diferentes tendencias ideológicas que estos son problemas graves (y quizá los más importantes) para el país, ello no implica la validación o justificación de la propuesta en cuestión. En tal sentido, es importante analizar la iniciativa en cuestión a la luz de dichos objetivos o problemas a resolver; en otras palabras, la pregunta clave aquí es ¿se resolverán los problemas identificados –corrupción, pobreza y violencia – con la propuesta que se hace? Es posible que responder esta pregunta requiera de elementos normativos pero también requiere elementos empíricos. Hay varias sociedades que han resuelto dichos problemas (o no los hayan tenido tan gravemente como nosotros) y no necesariamente están gobernadas como una constitución que propone ProReforma u organizadas en un Estado con las características que proponen. Considero que es necesario contrastar la propuesta de ProReforma con otras alternativas para evaluar mejor si ProReforma responde satisfactoriamente a los problemas que busca resolver.

La política constituyente y la política ordinaria bajo ProReforma

Como se sabe, toda constitución establece (o al menos busca establecer) las reglas del juego en la vida social y política. Indican lo que las personas y el Estado pueden y no pueden hacer, es decir, cómo deben jugar los jugadores (representada por las personas y las organizaciones). Para ser considerada como tal, una Constitución debe ser la ley suprema y subordina por tanto, el resto del orden legal; establece las instituciones básicas del Estado, sus alcances y objetivos; establece los derechos fundamentales; y establece sus propios mecanismos de rigidez, estabilidad y reforma. En el caso de la iniciativa de ProReforma, se buscan cambios a la forma en que se conforman y relacionan los otros poderes del Estado y hace más rígidos sus mecanismos de reforma al aumentar el número de ciudadanos necesarios para solicitar una reforma por mencionar una implicación. Así mismo, la iniciativa crea, por medio del Senado gerontocrático, un espacio cuasi constitucional pues por un lado no es superior a la constitución pero por otro lado rige o tiene supremacía sobre el Congreso y otros poderes del Estado, ámbitos al que generalmente se reserva la práctica de la política ordinaria.

ProReforma a la luz de la filosofía pública imperante

Por filosofía pública se entiende el conjunto de principios, valores o cultura política que una comunidad nacional o internacional comparte aunque con diferencias de grado. Ejemplos de estos valores compartidos son la convicción por los estados laicos, el rechazo de la esclavitud y el genocidio, el apoyo humanitario, la preocupación por el medio ambiente, entre otros. En el mundo actual, esta filosofía pública se ha alimentado en gran medida de las oleadas de derechos que se han venido desarrollando y que incluyen los derechos políticos, sociales, económicos, culturales y con la agudización del cambio climático, de derechos ambientales. Asimismo, puede decirse que la filosofía pública imperante entiende y por tanto, valora, los derechos colectivos de la misma manera que los derechos individuales y se habla por ejemplo, de los derechos de las mujeres o de los pueblos indígenas. Quizá se pueda pensar en las Naciones Unidas como esa comunidad internacional (o al menos gran parte de ella) y los diversos tratados, convenios y pactos reflejan de alguna manera esa filosofía pública imperante. Por su lado, la propuesta de ProReforma no parece estar en sintonía con esta filosofía pública al menos a juzgar por su exposición de motivos, donde manifiesta que la democracia ha sido insuficiente o cuando se preocupa exclusivamente por derechos individuales sin mención alguna a derechos colectivos o considerándolos como privilegios y al proponer un senado que atenta contra el sufragio universal, ampliamente respaldado por la comunidad de naciones.

Los trasplantes constitucionales en ProReforma

En los estudios constitucionales se suele entender por “trasplantes” bien como a la mezcla de concepciones diferentes en una misma constitución o bien cuando se pretende incorporar instituciones “ajenas” que se insertan en un marco constitucional existente. En el caso específico de América Latina, desde el nacimiento de las repúblicas siempre se ha tenido influencias foráneas bien sea en el espíritu de las constituciones o en sus arreglos institucionales si se considera que fueron inspirados en su momento en la Revolución Francesa, en el constitucionalismo conservador inglés o incluso, algunos componentes del autoritarismo napoleónico, como lo indican Gargarella y Courtis. Sin embargo, lo interesante de los llamados “injertos” es que se trata de ideas o arreglos institucionales que generalmente se han adoptado en otros países previamente y de alguna manera se cuenta con experiencia empírica para conocer sus alcances y limitaciones. En el caso específico de la propuesta de ProReforma, proponen una institución nueva, que es el senado gerontocrático. Sin embargo ningún país del mundo ha contado o cuenta con una institución de ese tipo lo que hace de entrada difícil de evaluar el funcionamiento de una institución de esa naturaleza. A parte de esta innovación, ProReforma incluye propuestas interesantes como la duración vitalicia de algunos cargos como el caso de los magistrados de la Corte Suprema y otros cargos similares, tal como sí ocurre en otras latitudes.

La relación entre la parte orgánica y dogmática

Como se sabe, por parte dogmática se suele entender la parte de la Constitución donde se establecen los derechos fundamentales que los constituyentes han decidido consagrar. Se trata de la lista de derechos por decirlo así. La parte orgánica se refiere a aquella que establece la organización y división del poder dentro del Estado. En principio, ambas partes deben ser compatibles o no entrar en contradicciones. Sin embargo, estas partes pueden entrar en contradicción aún de manera no intencionada. Un ejemplo de esto son aquellas reformas orientadas a aumentar los poderes del presidente pero al mismo tiempo buscan ampliar la participación popular. Es el caso por ejemplo de las reformas en Bolivia, Colombia, Ecuador o Venezuela. En el caso de ProReforma, su contradicción más notoria consiste al introducir un senado gerontocrático en la parte orgánica pero que tienen implicaciones en la parte dogmática de la Constitución, particularmente en el artículo 3, aún cuando sus promotores no afirman no pretender modificar dicha parte. Dado que la parte dogmática –reformable sólo mediante una Asamblea Constituyente – tiene primacía sobre la orgánica, la propuesta del Senado debe quedar automáticamente invalidada.

¿Promueve ProReforma la neutralidad, el status quo o la neutralidad del status quo?

Algunos teóricos sostienen que las Constituciones deben promover la neutralidad. Esta neutralidad puede ser entendida como igualdad de oportunidades (para los socialistas o progresistas), igualdad ante la ley (para los conservadores) o igualdad en las capacidades para elegir libremente (para los liberales). La neutralidad puede ser entendida como neutralidad respecto de algo, por ejemplo, los estados laicos buscan justamente la neutralidad en materia religiosa. Sin embargo, las constituciones pueden al final de cuentas seguir promoviendo o retornando a determinado status quo como el caso de los proyectos políticos de los militares en la región. De manera quizá más sutil, las constituciones pueden fomentar, mediante una supuesta neutralidad, un status quo determinado. La pregunta sobre qué es lo que promueve ProReforma acaso quede abierta y se trata, en mi opinión, de un tema de fondo.

Las condiciones materiales del constitucionalismo de ProReforma

La premisa subyacente aquí es que una Constitución debe transformar la realidad. En otras palabras, que no basta que una Constitución consagre principios y derechos si estos no son respetados y puestos en la práctica. Algunos van más allá al proponer que una Constitución transforme las condiciones materiales de una sociedad, donde se pasa de altos niveles de desigualdad (particularmente económica) a mayores niveles de igualdad. De ahí se han generado los proyectos de reforma agraria (como en México) o de ampliación del papel del Estado en la economía para dotarle de mayor fuerza redistributiva o de la existencia o no de empresas estatales. En la oleada de reformas latinoamericanas, Bolivia es un caso paradigmático que ha pretendido transformar las condiciones materiales acaso de una forma más profunda. De nuevo y por su carácter de fondo, la pregunta sobre si ProReforma busca transformar las condiciones materiales existentes en el país queda abierta de nuevo.

Con estas reflexiones concluyo este breve ensayo sobre el análisis de ProReforma a la luz de las reformas constitucionales en América Latina. Si bien es posible que ProReforma sea rechazada, como se ha comentado en ciertos ámbitos, bien vale rescatar el interesante debate que la iniciativa ha generado. Es importante que quede abierto el debate sobre qué tipo de sociedad y Estado queremos y la Constitución que le corresponde. Las audiencias públicas constituyeron un buen inicio de ese debate donde al parecer los promotores de ProReforma no quedaron muy bien librados. Ojalá logren aceptar una eventual derrota.

Referencias

Roberto Gargarella y Christian Courtis, El nuevo constitucionalismo latinoamericano: promesas e interrogantes, CEPAL: Santiago de Chile, noviembre de 2009. Disponible para descarga AQUÍ

7 comentarios:

  1. Estimado Hugo,
    Me alegró mucho volver a leer tus reflexiones y análisis y como siempre disfruté el artículo, pero - para variar - tengo algunas observaciones.
    Estoy de acuerdo contigo en que no se puede simplemente exigir al congreso que mande la propuesta a consulta popular, así que también noté el exceso de fervor en esta petición por parte de los columnistas que mencionas.
    Ahora bien, siendo que esta propuesta ha sido tan ampliamente discutida hay varios aspectos que yo creo no serían aceptables por parte de la comisión de puntos constitucionales al momento de dar su dictamen. Sería inaceptable por ejemplo que la comisión diera un dictamen sin razones, con razones vagas o con razonamientos basados en suposiciones sobre las intenciones o ideología de los proponentes o de quienes apoyamos la propuesta. Lo que esperamos (ojala todos) es que cualquiera que sea el dictamen, las razones sean sólidas, bien expuestas, con argumentos que partan de la propuesta misma y no del debate ideológico que ha existido en torno a ella.
    Hay que reflexionar sobre algo: ProReforma no es la única propuesta y esperamos - por el bien de Guatemala - que en el futuro vengan más, también desde otros puntos del espectro ideológico de los guatemaltecos.
    Sería funesto entonces que las propuestas en Guatemala fueran juzgadas primero por sus proponentes y después por su contenido y efectos previsibles.
    El mensaje que la comisión daría a los guatemaltecos con un dictamen flojo y mal razonado sería: "presenten la propuesta que quieran, igual nosotros haremos lo que nos de la gana", o bien "dime quien eres y yo te diré lo que haré con tu propuesta". ¿Cuándo empezaremos a buscar objetivamente el bien común con ese tipo de dictámenes?
    Lo otro que no sería aceptable es que la comisión presentara su dictamen anticipando la decisión del pleno, o queriendo comprometer al resto de diputados para que voten de una forma o de otra - más allá de lo que un dictamen puede influenciar una decisión de voto - o buscando descalificarla de tal manera que se cree un compromiso artificial, "de consenso" o "con las clases populares" por ejemplo, al momento de votar.
    Quien perdería con este tipo de acciones no es ProReforma sino todos los guatemaltecos. Perderíamos porque veríamos que cualquier cosa que propongamos será juzgada de cualquier forma menos con objetividad, porque estaría consolidado un mecanismo de defensa contra el cambio del sistema capaz de resistir cualquier intento por modificarlo, y porque la soberanía que legítimamente corresponde al pueblo estaría de hecho siendo usurpada por unos partidos políticos llenos de vicios.
    Todos los guatemaltecos deberíamos estar exigiendo a la comisión de puntos constitucionales que proceda con rectitud, que sea razonable y objetiva en su dictamen, que no pretenda influir más allá de lo que honestamente debe con su dictamen, porque de lo contrario, lo que tu llamas "la derrota de ProReforma" sería en realidad una derrota de la democracia chapina.

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  2. Por otra parte, hay algo que salta a la vista en tu artículo, tan dramáticamente que hará preguntarse muchas cosas a cualquier lector neutral: ¿Por qué si hablas de la derrota de ProReforma no mencionas ese aspecto clave que causa su derrota? ¿Cuál es ese elemento de la propuesta que resulta tan inaceptable o con efectos tan negativos que obliga a la comisión a dar un dictamen no aprobatorio? Y si es que acaso está tan plagada de errores que no hay uno clave ¿por qué no mencionas algunos en tu artículo?
    Si existiera un elemento de la propuesta claramente opuesto a los principios democráticos o republicanos, contrario y lesivo a los derechos humanos, o algo en ella en franca confrontación con nuestros valores culturales o históricos, los críticos de ProReforma seguramente martillearían sobre ese punto tan constantemente que a todos nos resultaría patente e innegable.
    Hablemos por ejemplo del que llamas "senado gerontocrático". Se trata de un término falaz que cae por su propio peso, porque ¿qué clase de gerontocracia es una que solo puede legislar en un ámbito reducido (el derecho privado)? ¿Cómo se puede hablar de una gerontocracia si las políticas y programas los decide el ejecutivo (sin participación del senado), el presupuesto lo decide la cámara de diputados (sin involucrar al senado) y su único papel en el judicial es la elección de magistrados que se hace por sorteo y por tanto el senado sólo sirve como lugar de elección y no como elector activo? El senado no nombra ministros, ni gobernadores, ni secretarios de estado, ni aprueba impuestos con lo que la pretendida "gerontocracia" resulta con un poder tan reducido que hay que estar un poco obnubilado para verla como una "-cracia".

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  3. Me parece que el tratamiento que haces de "La política constituyente y la política ordinaria bajo ProReforma" contiene varios errores. No se de dónde te sacaste que "hace más rígidos sus mecanismos de reforma al aumentar el número de ciudadanos necesarios para solicitar una reforma por mencionar una implicación" ¿te refieres a las reformas a la constitución? El artículo 277 no se modifica y queda con el mismo requisito de 5,000 firmas de ciudadanos empadronados para solicitar una reforma que debe ser conocida por el Congreso de la República, así que no se está haciendo más rígido ningún mecanismo de reforma.
    También estás confundido cuando dices que "la iniciativa crea, por medio del Senado gerontocrático, un espacio cuasi constitucional pues por un lado no es superior a la constitución pero por otro lado rige o tiene supremacía sobre el Congreso y otros poderes del Estado, ámbitos al que generalmente se reserva la práctica de la política ordinaria". Ni el senado, ni ningún organismo del estado, es superior a la constitución, pero el senado tampoco tiene supremacía sobre el Congreso. El Congreso en ProReforma, se compone del senado y la cámara de diputados y las actuaciones conjuntas que realiza son pocas. Puede ser que hayas hecho una mala lectura del hecho de que se propone que el presidente del Congreso (como un todo) sea el mismo presidente del senado, pero esto es para fines administrativos. El senado no es como el congreso actual en el que el presidente, usualmente del partido mayoritario, tiene un poder relativamente elevado. En el senado el presidente no viene necesariamente de un partido y como tampoco hay bancadas que obedezcan ciegamente a su jefe de bancada, el poder efectivo del presidente se reduce.
    Una vez conformado el Congreso (senado + cámara de diputados) la cámara de diputados tendrá mayoría numérica (son 80 diputados contra 45 senadores) y puesto que la cámara de diputados mantiene su estructura partidista y de bancadas tendrá una importante influencia, así que no hay tal regencia o supremacía del senado sobre el Congreso ni tampoco sobre los otros poderes del estado ¿de dónde te inventaste eso?

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  4. Según tú "puede decirse que la filosofía pública imperante entiende y por tanto, valora, los derechos colectivos de la misma manera que los derechos individuales y se habla por ejemplo, de los derechos de las mujeres o de los pueblos indígenas". ¡Excelente! Ahora dilo claro: ¿Crees que la filosofía pública imperante entiende que los derechos colectivos no se derivan de los individuales? ¿Crees que la filosofía pública podría aceptar que alguien intentara poner los derechos colectivos por encima de los individuales? ¿De qué forma? ¿Puede la filosofía pública debatir la primacía de los derechos individuales? ¿Están obligados los ciudadanos de cualquier parte del mundo, en función de la filosofía pública, a promover los derechos colectivos si lo que desean es afianzar los derechos individuales en la creencia honesta de que esa es la mejor forma de respetar también los derechos colectivos? ¿Es de alguna forma ilegal o siquiera inmoral promover reformas constitucionales sobre la base de mejorar y afianzar el respeto a los derechos individuales?
    Vamos Hugo, con la bandera de la defensa de los derechos colectivos no pretendas que quienes quieren defender los derechos individuales no están en su derecho y no conviertas a la "filosofía pública imperante" en un tirano que obliga a todos a "estar en sintonía".

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  5. Cada vez que leo o escucho de algún defensor del sufragio universal que critica a ProReforma por el método propuesto para elegir a los senadores, no puedo dejar de preguntarme dónde estaba ese defensor cuando se estableció el mecanismo de elección de los magistrados del OJ y por qué si defiende en este caso el sufragio universal no le preocupa que precisamente sea el sufragio universal (de una consulta popular) el que permitiría establecer el mecanismo de elección de senadores. Porque si defendemos el sufragio universal ¿no deberíamos también defender las consecuencias de ese sufragio como es en este caso la decisión de encomendar a los ciudadanos de 50 a 65 años la conformación de un órgano legislativo específico para el derecho privado? Parece que quisieran sufragio universal pero cuando la decisión tomada por sufragio universal no les gusta entonces se puede usar el sufragio universal en contra de la decisión tomada. ¡Bonita democracia!
    ¿Por qué los defensores del sufragio universal no promueven la elección de gobernadores departamentales como sí lo hace ProReforma? ¿Por qué si el sufragio debe ser "universal" no elegimos también a ministros y secretarios de estado en lugar de dejar que los nombre el presidente? ¿Y qué hay de otros puestos clave como contralor general y fiscal general para los que nadie pide un sufragio universal? Defensores del sufragio universal: ¡que inconsistencia!
    Hugo: no hay violación al sufragio universal si para constituir el senado - mediante una reforma constitucional - se consulta a todos precisamente mediante un ejercicio de sufragio universal, es decir, una consulta popular.
    Tú mismo criticas arriba a los columnistas que piden la consulta popular (ejercicio de sufragio universal) pero no me podrás negar que cuando se analizan así tus argumentos más pareciera que no quisieras la consulta por que no estás de acuerdo con una de sus posibles consecuencias. Eso disculpa de cierta forma a los columnistas, porque si la razón para no aprobar ProReforma en el Congreso es que a los políticos no les agrada lo que el pueblo puede decidir, entonces simplemente le están quitando su derecho a decidir en sufragio universal.

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  6. El artículo 3 (no reformable) de la constitución de Guatemala dice "Derecho a la vida. El Estado garantiza y protege la vida humana desde su concepción, así como la integridad y la seguridad de la persona." ¿Me podrías explicar cómo es que ves una contradicción entre este artículo y la implementación de lo que tu llamas "senado gerontocrático"? Ya expliqué que en la propuesta el senado no constituye una auténtica gerontocracia, no hay tal "gobierno de los ancianos" porque el senado es un órgano legislativo de ámbito limitado sin funciones ejecutivas ni judiciales. Nuevamente creo que estás muy equivocado.
    Esperemos que la pretendida derrota de ProReforma no se convierta en la victoria de la irracionalidad y en la consolidación de la corrupción y la impunidad.
    Saludos,

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  7. Estimado Leonel,
    muchas gracias por tus comentarios y por tu interes en el debate; cuando hablo de eventual derrota hago referencia a las opiniones de algunos promotores de ProReforma, que dejan entrever que la Comision de Legislacion dictara un dictamen en contrario. Imagino que la Comison sera responsable y sustentara su dictamen, independientemente si apoyo o no la iniciativa. Por equivocacion hice referencia al articulo 3, en realidad se trata del articulo 4 de la constitucion.
    La propuesta de ProReforma si hace mas rigidas las posibilidades de cambio consitucional, al proponer muchos cargos vitalicios y concentrar varios poderes en el Senado. Estoy de acuerdo contigo que no puede aceptarse la filosofia publica en la medida que puede ejercer una tirania, solo señalo cuan diferente son los principios de ProReforma de dicha filosofia. Ciertamente hay varios otros puntos que la iniciativa invita a debatir aun cuando la misma sea finalmente rechazada por la Comision, saludos,
    Hugo (ps. no sabia como editar mi perfil)

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